Referentenentwurf zum Versicherungssanierungs-, -abwicklungs- und -aufsichtsänderungsgesetz (VSAAG) – DAV bezieht Stellung
Executive Summary
Die Deutsche Aktuarvereinigung (DAV) e. V. begrüßt die Kommentierungsmöglichkeit bezüglich der europäischen Vorgaben zur Sanierung und Abwicklung von Versicherungsunternehmen im Rahmen des Referentenentwurfs für ein Versicherungssanierungs-, -abwicklungs- und -aufsichtsänderungsgesetz (VSAAG). Ein klarer und praktikabler Rechtsrahmen für Krisensituationen von Versicherungsunternehmen ist ein wichtiger Beitrag zur Stabilität des Versicherungssektors und zum Schutz der Versicherungsnehmer.
Übergreifend möchten wir betonen, dass die Versicherungsbranche ein grundsätzlich anderes Geschäftsmodell als die Banken aufweist, weswegen es auch gerade im deutschen Raum bis dato viel weniger kritische Situationen oder Insolvenzen (erst recht mit Ansteckungscharakter auf die Realwirtschaft) gegeben hat. Daher ist eine zu enge Anlehnung an die BRRD kritisch zu bewerten. Nicht zuletzt das bereits existierende risikobasierte Aufsichtsregime hat sich an dieser Stelle bewährt. Die maßvolle Weiterentwicklung des bestehenden europäischen Versicherungsaufsichtsrahmens unterstützen wir daher ausdrücklich. Bei der IRRD hingegen sehen wir die Gefahr, dass das neue Regime insbesondere an Schnittstellen zu bestehenden Regularien Komplexitäten, Redundanzen und Unklarheiten erzeugt, beispielsweise bei den Übergängen der bereits heute existierenden „Manndeckung“ der BaFin zur Sanierungs-/Abwicklungsschwelle und dem bestehenden Insolvenzrecht.
Aus aktuarieller Sicht sieht die DAV insbesondere die vorgesehene Reihenfolge der Mittelheranziehung kritisch, denn nach dem Entwurf werden – im Gegensatz zu heute – kollektive Mittel der Branche eingesetzt, bevor der betroffene Versicherungsbestand selbst zur Verlustdeckung beiträgt. Im Ergebnis tragen damit gesunde Versicherungsunternehmen, und mittelbar deren Versicherungsnehmer über eine geringere Überschussbeteiligung, die finanziellen Lasten, bevor es zu einer unmittelbaren Beteiligung der Versicherungsnehmer des in Schieflage geratenen Unternehmens kommt.
Zudem birgt die Ausgestaltung des Abwicklungsfonds das Risiko einer faktischen Aufweichung der Spartentrennung, welche sich in Deutschland als effektives Mittel zur Vermeidung von systemischen Krisen bewährt hat und daher eindeutig auf die Ziele der IRRD einzahlt.
Die DAV empfiehlt daher, diese (und die weiter hinten aufgeführten) Punkte im weiteren Gesetzgebungsverfahren zu prüfen, um eine sachgerechte Lastenverteilung und konsistente Anreize im Risikomanagement sicherzustellen.
1. § 222h VAG i.d.F. RefE – Risikoverschiebung zu Lasten gesunder Unternehmen im Sicherungsfall
Nach geltender Rechtslage werden zunächst das Sicherungsvermögen sowie gesetzliche Sonderbeiträge gemäß § 226 Abs. 5 VAG herangezogen. Die Herabsetzungsbefugnis ergibt sich aus § 222 Abs. 5 VAG und kann nach Erhebung der gesetzlichen Sonderbeiträge ausgeübt werden. Erst wenn eine Herabsetzung der garantierten Leistungen um bis zu 5 % erfolgt, greift die freiwillige Selbstverpflichtungserklärung der Branche, die zudem pro Kalenderjahr und pro Sicherungsfall begrenzt ist.
Der Referentenentwurf (§ 222h VAG-E) sieht hingegen vor, dass eine Herabsetzung erst nach vollständiger Ausschöpfung der Fonds- und Sonderbeiträge zulässig ist. Gleichzeitig wird die bisherige freiwillige Selbstverpflichtung faktisch in den gesetzlichen Sonderbeitrag integriert (§ 226 VAG-E), ohne dass eine entsprechende Jahres- oder Fallobergrenze vorgesehen ist.
Hierdurch verschiebt sich die Lastenverteilung strukturell zulasten der gesunden Unternehmen: Zunächst werden die gesunden Versicherungsunternehmen – und mittelbar deren Versicherungsnehmer über eine geringere Überschussbeteiligung – zur Finanzierung herangezogen. Eine unmittelbare Beteiligung der Versicherungsnehmer des in Schieflage geratenen Unternehmens erfolgt demgegenüber erst nach vollständiger Ausschöpfung dieser kollektiven Mittel. Im Ergebnis lässt der Referentenentwurf also die anderen Ver sicherungsunternehmen und deren Versicherungsnehmer für Fehler einspringen (haften), die von einem Versicherungsunternehmen begangen wurden, zu dem sie in keinerlei Verhältnis stehen und auf dessen (Fehl-)Entscheidungen sie keinerlei Einfluss hatten bzw. haben. Dies unterminiert den Wettbewerbsgedanken, auf dem unsere Wirtschaftsordnung fußt.
2. § 168 i.V.m. 171 Nr. 2 SAGV-E – Aushöhlung der Spartentrennung durch den Abwicklungsfonds
Der Referentenentwurf sieht vor, dass der neu zu errichtende Abwicklungsfonds auch zur Finanzierung der Anwendung von Abwicklungsmaßnahmen herangezogen werden kann und geht damit klar über eine Mindestumsetzung der IRRD hinaus („Gold plating“). Der Abwicklungsfonds wird durch Beiträge aller Versicherungs- und Rückversicherungsunternehmen gespeist und soll spartenübergreifend genutzt werden. Der Schutzzweck der (weiterhin) geltenden und bewährten Spartentrennung – nämlich die Trennung der Vermögensmassen, damit die Leistungsfähigkeit einer Sparte nicht durch besondere Risiken einer anderen Sparte gefährdet wird – wird damit ein Stück weit untergraben.
3. § 191 und § 192 SAGV-E – Verwendung der Solvabilitätskapitalanforderung zur Verteilung des Mittelbedarfs
Nach § 191 wird der Mittelbedarf zwischen Versicherungssparten zu einem Drittel nach der Summe der Solvabilitätskapitalanforderungen der beitragspflichtigen Unternehmen verteilt. Die Solvabilitätskapitalanforderung ist im Vergleich zu den anderen Indikatoren eine stark schwankende Größe. Dadurch können sich Verschiebungen zwischen den Versicherungssparten ergeben, die weitgehend technisch getrieben sind. Darüber hinaus ist die Anforderung an Solvabilitätskapital durch die Versicherungsunternehmen im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben beeinflussbar (Risikominderungstechniken, LTG-Maßnahmen, USP, interne Modelle).
Dies gilt in erhöhtem Maße für die Beitragsberechnung innerhalb der Rückversicherer (§192). Die Berücksichtigung eines individuellen Risikofaktors für die Unternehmen führt zu einem Anreiz (sowohl aus Sicht der Kapitalgeber als auch aus Sicht der eigenen Versicherungsnehmer/ Zedenten) Möglichkeiten zu nutzen, um die Solvabilitätskapitalanforderung zu reduzieren. Insbesondere bei Nutzern von internen Modellen ist dies aus Use-Test Gesichtspunkten problematisch. Darüber hinaus ist in vielen Fällen die Konzernmutter – auch von „Erstversicherungsgruppen“ – eine Rückversicherungsgesellschaft. Dies bedeutet, dass hier in der Solvabilitätskapitalanforderung regelmäßig auch das Risiko aus dem Halten von (Erst-)Versicherungstöchtern enthalten ist. Dies führt zu einer doppelten Belastung bei der Beitragsberechnung über die Solvabilitätskapitalanforderung.
4. § 13 SAGV-E – Obligatorischer Liquiditätsindikator
Gemäß § 13 Abs. 4 SAGV-E sollen präventive Sanierungspläne eine Reihe qualitativer und quantitativer Indikatoren enthalten. Mithilfe dieser Indikatoren wird festgestellt, wann Abhilfemaßnahmen geprüft oder ergriffen werden müssen. Zwingend aufzunehmen sind demnach Indikatoren zu Kapital und Liquidität. Die IRRD fordert dagegen in Artikel 5 Abs. 8 nur die zwingende Berücksichtigung des Indikators Kapital. Angesichts der im EU-Vergleich guten Liquiditätssituation deutscher Versicherungsgesellschaften – auch aufgrund der für Liquiditätsrisiken weniger anfälligen Produktcharakteristika – erscheinen eine über die EU-Vorgaben hinausgehende Anforderung in diesem Punkt sowie die dadurch begründeten zusätzlichen Belastungen nicht gerechtfertigt. Darüber hinaus besteht die Gefahr einer Doppelung mit dem in § 26b (§ 275a für Gruppen) des VAG-E geforderten Liquiditätsrisikomanagement. Gemäß § 299a und § 299b ist die Aufsichtsbehörde befugt, Abhilfemaßnahmen anzuordnen, um etwa auch Liquiditätsengpässe in den Unternehmen zu beheben. Im Falle eines branchenweiten Schocks wäre bei Ergreifen dieser Maßnahmen zudem der Ausschuss für Finanzstabilität als nationale Stelle mit makroprudenziellem Mandat einzubeziehen.
